赵洋 谷振龙｜促进长三角生态绿色一体化发展的司法协作机制研究

赵洋

江苏省苏州市姑苏区人民法院法官助理

谷振龙

江苏省苏州市姑苏区人民法院审判员，员额法官

要目

一、长三角生态绿色一体化司法协作机制的概念厘定二、长三角生态绿色一体化司法协作机制的依据证成三、长三角生态绿色一体化司法协作机制的实践困境
四、长三角生态绿色一体化司法协作机制的完善路径

面对长三角区域内各地自然环境和发展状况的实际差异，司法协作已成为促进长三角生态绿色一体化发展的重要保障之一。当前，长三角生态绿色一体化发展理念下的司法协作尚存在立法依据供给不足、协作主体范围狭窄、协作方式和内容不明确、跨省域协作效能薄弱等问题。通过对长三角生态绿色一体化发展的考察分析，在司法协作机制的构建与完善路径上，应当着重立足于：一、完善司法协作立法供给、强化区域一体化法律协同；二、厘定司法协作主体、扩大主体参与协作程度；三、确立司法协作内容、健全司法协作方式；四、创新跨省域司法协作机制、设立长三角专门环境法院。

自20世纪80年代起，“长三角一体化”的呼声便渐已出现。2008年，国务院出台《关于进一步推进长江三角洲地区改革开放和经济社会发展的指导意见》，首次正式将“长三角一体化”的概念上升到国家决策的层面。随着《长江三角洲地区区域规划》《长江三角洲城市群发展规划》等政策文件的出台和长三角不同地区间在各领域的不断沟通合作，长三角在产业结构优化、生产要素分配、基础设施互通、资源信息共享、社会人文交流等多方面愈加紧密，一体化的进程不断深化。2019年，长三角区域一体化发展正式上升为国家战略。同年，国务院正式批复并公布《长三角生态绿色一体化发展示范区总体方案》，着力打造生态文明与经济社会发展和谐共生的长三角一体化新格局。绿色发展是构建高质量现代化经济体系的必然要求。长三角区域一体化作为国家实施区域发展战略中的最具活力的地带之一，其绿色一体化发展相关规划及方案的提出和实施，深化了绿色发展的科学内涵。法律作为由国家制定或认可、并依靠国家强制力保证实施的规范性手段，对实现绿色发展具有举足轻重的作用。因此，促进长三角生态绿色一体化发展，离不开法治的保障。而司法作为维护社会公平正义的最后一道防线，以其独有功能保护生态环境、促进绿色发展。但是，由于司法不具备创设实体法规范的空间，且囿于行政区域划分与司法管辖范围之对应，对于跨区域的长三角地区，最优方式便是通过推进司法协作机制来促进和实现区域生态绿色一体化，以此回应司法服务大局的现实需求。

一、长三角生态绿色一体化司法协作机制的概念厘定

司法协作一般是指司法机关之间对于某项司法活动而进行的相互协同或配合。在狭义层面上，司法协作的主体一般是法院或检察院，且实践中多为不同地区的法院或检察院机关之间为了发挥一定工作职能而建立的一种合作关系，主要包括代为送达、协助调查或执行等协作行为。随着司法活动的扩展，司法协作有了更为广义的范围，协作的主体已不再局限于法检机关，而扩展至公检法在内的司法机关以及与司法机关产生一定协作关系的行政机关，协作的内容也从调查、送达和执行等扩展至案件信息共享、跨区域集中管辖、统一裁判尺度、协助调查取证或执行、多部门案件联动等内容。

长三角区域四省市唇齿相依、山水相连，生态环境休戚相关，客观上要求环境资源司法保护必须打破行政区划限制。在我国，生态环境整体性与行政区划管辖权之间的“冲突”催生了司法协作在区域绿色一体化上的适用。正如在生态环境领域，生态问题的成因复杂性、影响广泛性，导致在生态环境的司法治理上，多主体协作成为不可或缺的手段。因此，在长三角生态绿色一体化的背景下，长三角区域环境司法协作应是包括公安机关、检察院、法院以及生态环境、自然资源等行政机关主体之间在管辖、立案、移送、调查、取证、审判、执行等环境司法内容方面的相互协同与合作，以克服因行政区划带来的管理体制壁垒、地域各自割据而致使长三角生态环境整体性保护疏失的状况，从而共同应对区域内生态环境的具体问题。

二、长三角生态绿色一体化司法协作机制的依据证成

绿色一体化司法协作的理论基础：生态整体保护主义与环境司法能动理念之确立

习近平总书记指出:“山水林田湖草是一个生命共同体。”即生态环境是一个统一的整体，无法进行割裂。这也就意味着环境问题一旦产生，并非仅停留在一个“爆发点”，它会随着空气、土壤、水流等资源要素向四周扩散，从而对一定区域的生态环境都造成损害，最终侵害不特定多数人的利益。某区域自然环境的改善或恶化必然会对相邻区域或多或少产生有利或不利影响，因此，生态环境整体性决定了整体保护的理念。环境司法协作的核心理念即来源于整体主义理念。长三角地处长江下游流域，自然资源要素丰富，加之区域内属经济活力汇集之地，容易出现跨区域性的生态环境问题和纠纷。为实现长三角生态绿色一体化发展共同目标和域内各地不同情况固有差异之间的有效契合，生态整体保护主义理念已成为进行司法协作的前提。

促进区域绿色一体化司法协作的另一理论基础在于环境资源案件对司法能动的需求。与传统案件区别，环境资源案件审理客观上要求突破司法谦抑性及司法克制主义传统。在环境司法能动理念的引导下，法院可以针对生态环境问题的有效解决进行积极尝试探索，从而弥补立法依据上的滞后，使司法在社会发展上发挥更大作用。面对长三角区域内各地在自然环境、管理体制、经济发展等方面存在差异，要实现生态绿色一体化，需要司法能动在环境法治中贡献力量。尤其在司法协作方面，由于缺少立法层面的顶层设计，法院应当着重发挥能动司法的理念，本着实质正义的要求，在构建绿色一体化和生态环境保护方面发挥价值。

绿色一体化司法协作的现实需要：克服区域管辖有限性与地方保护主义之应对

司法协作包括多主体的参与，但长三角涉及多个不同地区和部门，区域分割、部门分治、地方保护是所存在的客观状况。以法院为例，与其他国家机关相比，法院具有最终的司法裁判权，承担着社会公平正义“守门人”的角色，在区域一体化司法协作中法院的地位和作用不言而喻。当前，除了部分专门性法院外，我国普通法院的设置与行政区域划分和层级相对应。这就不可避免地带来两个问题：一是司法管辖范围的有限性无法与生态环境整体性保护相契合，致使实践中出现管辖争议或相关推诿的情况，一旦出现环境问题，便无法及时、有效地对环境进行全面保护；二是我国地方各级法院的法官由当地人大产生，并受人大的领导和监督，且法院人财物也受当地政府的制约，这样就可能在面临经济发展和环境保护时产生司法地方保护主义倾向，在针对本地企业的环境司法处理上碍于政府的压力进行“有的放矢”。而上文已经提及，生态环境具有整体性，这样必定会对区域外其他地方产生负面外部环境效应。对此，有学者提出，长三角作为长江下游共生单元，在存在行政区域划分和地方差异的前提下，要实现生态绿色一体化，需要确立“跨区域生态环境治理联动共生体系，对环境治理作出协调性制度安排”。所谓生态环境治理联动，应是在克服地方主义与部门壁垒的基础上，为长三角生态绿色一体化协同治理提供一种有力手段，这种手段在司法层面上即为司法协作机制。

绿色一体化司法协作的顶层推进：政策文件引导与个案实践探索已成常态

目前，长三角不同区域或部门之间的司法协作法律供给明显不足，多散见于不同的法律法规之中，且大多是针对司法送达、调查取证、协助执行等内容的原则性规定，而针对环境司法协作的立法支撑则更为稀少。从目前来看，生态绿色一体化多以国家层面的政策性文件和地方部门间的框架性协议为引导而进行顶层推进。

表1 长三角生态绿色一体化顶层推进之举措

从表1可以看出，长三角生态绿色一体化司法协作多是以政策文件或会议协定的形式呈现，最大的不足在于缺乏法律效力，实践中可操作性不强，使得司法协作多因法律依据缺失而处于“备而不用”的状态。但是，上述大量对司法协作的政策引导与探索实践恰恰说明司法协作机制对长三角生态绿色一体化的价值功能。而且，从以往我国一项新法律制度的推行来看，往往需要历经“个案探索—集中试点—立法确认”的发展路径后，最终才能得以正式确立。目前，长三角的环境司法协作正在经历这个过程。

绿色一体化司法协作的保障条件：环境司法专门化改革的业已初成

面对生态环境的整体性和环境纠纷的复杂性特点，我国开启了环境司法专门化改革的浪潮。环境司法专门化，是指专设的审判机构和专业化的审判人员对于环境案件进行专门性的处理，即实现审判机构、审判机制、审判程序、审判理论和审判队伍“五位一体”的专门化。自2017年以来，我国各地法院对环境资源审判机构和审判队伍进行改革，审判模式亦实现民事、刑事、行政“三合一”。以江苏省为例，根据省内自然环境的特点划分出9个生态功能区并分别指定9家基层法院跨区域集中管辖和审判的一审环境资源类案件，其他基层人民法院不再受理、审理环境资源案件，并在南京市中级人民法院设立环境资源审判庭，集中管辖9个生态功能区一审法院审结的上诉案件和全省内中级法院管辖的一审案件，以此建立环境资源案件“9+1”的审判机制。长三角涉及江、浙、沪、皖四个省份，环境司法专门化改革的初步实现为长三角实行跨区域、跨流域案件集中审理创造了条件，尤其可以对跨省区域环境资源案件的管辖、审判、执行等司法协作方式的有机创新奠定了基础，有效探索长三角一体化环境司法集中管辖机制，摆脱长三角各区域内各自为政或地方保护的弊端，为实现长三角生态绿色一体化增添助力。

三、长三角生态绿色一体化司法协作机制的实践困境

立法依据供给不足

在推进环境司法协作过程中，立法支撑是基础，尤其在司法协作突破既有制度安排领域的情况下，法律保障尤为重要。目前，除了法律有已经明确的少数司法协作的规定之外，长三角区域司法协作的依据多以政策文件或会议协定的形式出现，如江浙沪皖四省检察院签署的《关于建立长三角区域生态环境保护司法协作机制的意见》和四省高级人民法院签署《长三角地区人民法院环境资源司法协作框架协议》等。但从本质上看，这类文件多具有宣示性作用，缺乏必要的约束力，稳定性不强，致使实践中司法协作无固定的规范性依据可循，协作主体间能否有效完成协作内容完全取决于受托方的推行或配合程度，加之不同地区间难免存在一定的利益冲突，司法协作依据的强制性效力欠缺便在一定程度上使得协作难以在实践中发挥有效作用，最终使协作方式和内容呈现形式化特征。

协作主体范围狭窄

上文已经提及，司法协作主体不仅限于传统的司法机关，还包括具有相关职能的行政机关。纵观长三角地区近年来的司法协作实践，可以看出不同区域的法院之间、检察院之间的协作较多，而涉及法院与检察院之间或法院、检察院、行政机关之间的多主体协作实践较少。因此，在环境资源领域，长三角一体化司法协作主体呈现内部化的特征，协作主体范围狭窄，多限于同一体系部门间的协作，跨部门协作的较为鲜见。协作主体单一化、内部化的现实状况不符合生态环境多元共治和生态环境治理联动的基本要求，使得司法协作应有的功能和作用难以充分发挥，直接影响到生态环境问题的处理解决和长三角生态绿色一体化的有效实现。

协作内容及方式缺位

从目前已有的司法协作实践来看，不同外部主体间的协作较少，协作方式和内容缺失，协作模式亟待确立。而法院或检察院虽在一定程度上开展了司法协作的实践，但由于立法依据供给不足，缺少具有约束力的规范性文件的指引，实践中多是以政策文件或会议协定的形式为协作依据，且文件或协定对协作的方式和内容多是原则性、框架性的规定，缺少明确的体系制度和运行规则，协作方式和内容并未固定化和常态化。

跨省域协作效能薄弱

长三角区域辐射江苏、上海、浙江、安徽四个省级行政区，而在实现生态绿色一体化的司法协作中，跨省域协作是最重要但也是最难实现的一环。究其原因，一方面，省级行政区作为地方的最高级别行政区域，在地方立法的拥有较大的自主权。但由于不同区域的自然要素和发展水平不同，为了维护和保障省级行政区地方利益，地方立法自然以本区域发展为中心导向，之后再考虑兼顾相邻区域的利益，这就导致了管理制度、政策法规等存在差异，尤其在区域间接壤和交界的地方，甚至存在区域利益矛盾或冲突。另一方面，由于我国行政体制和司法体制的原因，省级以下机关受上级机关垂直领导，不同省级区域的省级以下机关进行协作，往往需要各自层层上报并得到“首肯”，这样就限制了协作的自主性。以法院为例，我国行政区域划分与法院的司法管辖范围相互对应，且法院的财政、人事依赖于同区域政府，这导致司法在一定程度上不可避免的呈现地方利益中心主义的倾向，使得跨省域法院间在管辖、立案、侦查、取证、审判、执行等方面的协作效能薄弱，例如法院间的协助执行效果低效、不同区域法院裁判标准不统一、跨省域案件管辖存在争议等等，这均不利于环境整体性保护的实现，不符合长三角生态绿色一体化的基本要求。因此，长三角生态绿色一体化司法协作需在跨省域协作方面着重发力。

四、长三角生态绿色一体化司法协作机制的完善路径

完善司法协作立法供给、强化区域一体化法律协同

“法律是治国之重器，良法是善治之前提。”因此，司法协作机制的确立和完善需要首先解决立法依据供给不足的问题。首先，可以从现有的法律规范出发，对相关的诉讼法进行修改，对司法协作的方式内容、运行规则予以完善。其次，也可以针对管辖、调查取证、执行等某一类司法协作内容出台专门性的司法解释，弥补现有司法协作方式不足的弊端。最后，值得一提的是，在目前着力推动长江经济带高质量发展和全面推进长江法治协作建设的背景下，对长江流域进行专门立法正在稳步推进。专门立法可以较好地体现长江流域保护的特殊性，减少与既有法律理念或制度的冲突。长三角作为长江下游的共生单元区域，长三角生态绿色一体化发展同样对长江经济带实现绿色发展具有促进作用。因此，应在法律层面明确区域间的司法协作内容。值得注意的是，长江保护法已于2021年3月1日正式施行，其中明确了“国家加强长江流域司法保障建设”。长三角各地区可以长江保护法为依据，强化长三角区域内生态环境与资源保护的法律协同，鼓励各地人大或政府可在成熟的条件下进行协同性从而为司法协作提供有效依据。

厘定司法协作主体、扩大主体参与协作程度

面对目前长三角生态绿色一体化下司法协作主体范围狭窄的问题，首先要厘定司法协作的主体范围，其不仅包括传统的公安、法院、检察院等司法机关，还包括与司法机关产生必要合作或协同关系的环境或自然资源的行政主管机关。从职能权限范围上看，环境与资源行政主管部门负责区域内生态环境的日常管理，主要依据行政性立法或行政执法方式加以实现。公安机关对环境资源类刑事案件进行立案侦查，检察机关承担法律监督职能和负责环境刑事、环境民事公益诉讼、环境行政公益诉讼案件的起诉，法院负责具体案件的审判及执行。首先，要加强不同区域间的各机关体系主体间的内部合作，如跨区域检察机关之间的公益诉讼办案协作机制、跨区域法院之间的移送管辖、协助执行等协作机制。其次，要继续强化公安、法院、检察院在传统环境刑事案件上的侦查、起诉、审判等方面的协作。最后，需要强化司法机关与行政机关之间的协作，行政主管部门负责区域内生态环境的日常管理，司法机关在调查取证、强制执行等案件办理的过程中，需要行政机关的支持和配合。上述主体缺一不可，主体参与范围不完整或参与程度低，都将使司法协作的效用大大降低。

确立司法协作内容、健全司法协作方式

当前，长三角区域司法协作的方式和内容并不健全，亦尚未予以固定化和常态化。上文中已经提及，司法协作应当涵盖管辖、立案、移送、调查、取证、审判、执行等全方位的环境司法内容。而具体的协作方式，笔者认为至少包含以下几个方面：第一，区域内环境资源信息共享机制。环境资源信息的有序流动与跨域共享可以推动生态环境治理的有效实现。在长三角区域一体化司法协作的范式下，应当搭建长三角区域环境资源交流平台，着力构建区域内环境资源信息司法协作共享机制。除了通过召开定期的交流会议外，还应当对区域内环境司法业务进行定期研讨和培训，统一法律适用和裁判标准。同时各部门还需借助统一的网络平台，常态化发布环境资源信息，并实现不同部门间重大信息的通报。第二，区域内环境司法与行政执法联动机制。当前，环境司法与环境行政执法是生态环境相关法律制度得以有效落地的重要保障，犹如人之两足，缺一不可。因此，积极探索环境行政执法与司法联动的联动创新机制是促进长三角生态绿色一体化发展必由之路。公安、检察、法院和生态环境、自然资源等行政主管部门之间要在环境资源犯罪案件、环境资源行政案件、环境公益诉讼案件等方面加强合作，在现有的权力配置体系下不断创新长三角区域协调联动模式。同时探索建立跨区域生态修复机制，打造区域生态环境修复示范基地。第三，区域内环境案件集中管辖机制。实现环境资源案件的合理、有效管辖既是环境司法专门化改革的一项重要内容，也是促进跨区域司法协作的一项重要方式。因长三角区域涉及多个省级行政区，区域内环境案件管辖可以分为跨省域案件管辖和省域内案件管辖两类。对于长三角区域内各省域内案件管辖，其他省份可以参考江苏省建立的环境资源案件“9+1”的审判机制，以流域或生态功能区为单位设立专门的环境资源审判机构对案件实现集中管辖。事实上，在促进长三角生态绿色一体化进程下，解决跨省域环境资源案件的集中管辖尤为迫切且难度更大。对于长三角区域跨省域案件的集中管辖，笔者将在下文中详细论述。在完善区域环境资源案件集中管辖的同时，强化跨区域立案服务，建立跨区域案件及时移送制度。第四，区域内环境案件审判执行协助机制。审判执行协助多发生在不同法院之间，这也是司法协作的传统性内容。长三角区域内的不同法院之间要继续加强环境资源案件代为送达、财产保全、证据保全、协助调查或执行等审判执行司法协助行为。对于区域内其他法院所委托的审判执行协助性事项，受托法院在收到委托函件后，应积极依法开展委托协助内容，并及时将相关委托事项的进展情况告知委托法院。

创新跨省域司法协作机制、设立长三角专门环境法院

在长三角跨省域司法协作方面，除了在上述扩大司法协作主体、健全司法协作制度等方面进行完善外，最重要还是需要实现环境资源案件跨区域集中管辖，从而解决跨省域协作效能薄弱的问题。司法辖区和层级与行政辖区和层级几乎完全合一，这在体制的设置上为地方司法保护主义的产生提供了土壤。近年来，国家提出“设立跨行政区划的人民法院和人民检察院，办理跨地区案件”。而现行跨区域管辖范围是在省级行政区划前提下对市、县两级进行的，即跨域集中管辖仅在省级行政区划以下得到实践，跨省域集中管辖试点尚未出现。面对长三角生态绿色一体化的现实需求，成立长三角地区专门的环境资源检察或审判机构来约束地方司法保护主义，已成为区域司法协作和环境司法发展的趋势。以法院为例，可以在环境司法专门化改革的基础上设立长三角地区专门环境法院，管辖长三角地区跨省域环境污染、自然资源开发利用、生态破坏等类型的案件。具体构建模式是：长三角专门环境法院级别相当于高级人民法院，一旦出现跨省域的环境资源类案件，先由长三角专门环境法院根据客观情况指定某一中级人民法院进行一审管辖，而对一审判决不服提出上诉的，不再由各省的高级人民法院进行二审管辖，而由长三角专门环境法院集中管辖二审上诉案件。长三角专门环境法院的设立目的主要是为了应对跨省域的环境资源纠纷的解决，当然，对于出现的省域内的环境资源纠纷，仍按照现行法律规定由各省域内已经指定的基层法院跨区域进行集中管辖。

往期精彩回顾

上海市法学会官网

http://www.sls.org.cn